Η Περιφέρεια Κρήτης διαχειρίζεται περίπου 2,3 εκατομμύρια αιγοπρόβατα, περισσότερα από ολόκληρη τη Δανία, ενώ η Περιφέρεια Ηπείρου εκτείνεται σε σχεδόν 930.000 εκτάρια βοσκήσιμων εκτάσεων, επιφάνεια μεγαλύτερη από το Λουξεμβούργο.
Κι όμως, δέκα χρόνια μετά τον Νόμο 4351/2015, που υποχρέωνε ρητά όλες τις Περιφέρειες να καταρτίσουν Διαχειριστικά Σχέδια Βόσκησης με καταληκτική ημερομηνία την 1η Δεκεμβρίου 2017, μόλις ένα ελάχιστο ποσοστό της ελληνικής γης καλύπτεται σήμερα από τέτοια σχέδια, και αυτό κυρίως χάρη σε αποσπασματικές ευρωπαϊκές χρηματοδοτήσεις σε προστατευόμενες περιοχές.
Η αδράνεια αυτή δεν συνιστά τεχνική ανεπάρκεια. Είναι πολιτική επιλογή, με πολιτικό κόστος που πλέον γίνεται μετρήσιμο.
Σε μια Ευρώπη που σταδιακά μετασχηματίζεται από ένωση κρατών σε ένωση περιφερειών, η αρχή της επικουρικότητας δεν είναι ρητορική διακήρυξη αλλά θεσμική υποχρέωση. Η Επιτροπή των Περιφερειών (Committee of the Regions) υπενθυμίζει σταθερά ότι η περιφερειακή αυτονομία προϋποθέτει περιφερειακή ευθύνη. Το ελληνικό παράδοξο είναι ότι διεκδικούμε αποκέντρωση χωρίς λογοδοσία και, όταν αυτή η αντίφαση αποκαλύπτεται, η απάντηση του κράτους είναι η σιωπηρή επανακεντρικοποίηση, όχι η επιβολή ευθυνών.
Το πρόβλημα επιτείνεται από μια χρόνια επικάλυψη αρμοδιοτήτων που παράγει αυτό που στη θεσμική οικονομία περιγράφεται ως institutional void: υπάρχει νόμος αλλά δεν υπάρχει ο μηχανισμός που τον επιβάλλει. Η Περιφέρεια έχει, βάσει νόμου (Ν. 4351/2015, άρθρο 4), την αρμοδιότητα κατάρτισης των σχεδίων.
Τα Δασαρχεία εκδίδουν άδειες βόσκησης σε δασικές και ημιδασικές εκτάσεις χωρίς να λαμβάνουν υπόψη τη φέρουσα ικανότητα της γης (Ν. 998/1979, άδειες βάσει δασικού καθεστώτος, όχι βοσκοϊκανότητας). Ο ΟΠΕΚΕΠΕ ελέγχει τον αριθμό των δηλωμένων ζώων αλλά όχι την επίπτωση της βόσκησης στο οικοσύστημα (IACS – Integrated Administration and Control System: μετρά κεφάλια, όχι impact).
Το Υπουργείο Περιβάλλοντος εποπτεύει τις περιοχές Natura 2000 χωρίς θεσμικό συντονισμό με τις Περιφέρειες (Ν. 3937/2011). Το Υπουργείο Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων ασκεί τυπική εποπτεία, χωρίς μηχανισμό επιβολής (ΥΑ 2252/2016: εκδίδει οδηγίες, δεν επιβάλλει). Το αποτέλεσμα είναι ένα σύστημα όπου όλοι έχουν αρμοδιότητα και κανείς δεν έχει ευθύνη.
Το γεγονός ότι το πρόβλημα δεν είναι τεχνικό αποδεικνύεται από την εμπειρία Περιφερειών όπως η Ήπειρος και η Δυτική Μακεδονία, οι οποίες κατάρτισαν διαχειριστικά σχέδια για συγκεκριμένες προστατευόμενες περιοχές όταν η ευρωπαϊκή χρηματοδότηση και η πίεση συμμόρφωσης το επέβαλαν.
Τα σχέδια αυτά αφορούσαν μικρό κλάσμα της συνολικής έκτασης των Περιφερειών και δεν επεκτάθηκαν πέρα από τα όρια των χρηματοδοτούμενων έργων. Ωστόσο, η ίδια η ύπαρξή τους καταρρίπτει το επιχείρημα της τεχνικής αδυναμίας και αναδεικνύει την πραγματική αιτία: την απουσία πολιτικής βούλησης όταν δεν υπάρχει άμεση ευρωπαϊκή επιτήρηση ή εξωτερική χρηματοδότηση.
Η σύγκριση με άλλα ευρωπαϊκά μοντέλα αναδεικνύει ακόμη πιο καθαρά το ελληνικό θεσμικό κενό. Στη Γαλλία, οι προγραμματικές Συμβάσεις Κράτους-Περιφέρειας (Contrats de Plan État–Région) αποτελούν δεσμευτικά πολυετή συμβόλαια μεταξύ κεντρικού κράτους και Περιφερειών, με σαφείς στόχους, χρηματοδότηση, χρονοδιαγράμματα και μηχανισμούς αξιολόγησης. Η Περιφέρεια αναλαμβάνει την υλοποίηση, αλλά το κράτος διατηρεί τον έλεγχο της συμμόρφωσης και τη δυνατότητα δημοσιονομικών διορθώσεων σε περίπτωση απόκλισης.
Η αποκέντρωση δεν λειτουργεί ως μεταβίβαση ευθυνών χωρίς έλεγχο, αλλά ως κατανομή ρόλων με σαφές σύστημα λογοδοσίας. Στην Ελλάδα, αντίστοιχος μηχανισμός δεν δημιουργήθηκε ποτέ, με αποτέλεσμα η περιφερειακή αρμοδιότητα να λειτουργεί χωρίς θεσμικό αντίβαρο και χωρίς συνέπειες σε περίπτωση μη εφαρμογής του νόμου.
Θεωρητικά, η Περιφέρεια θα μπορούσε να απαιτήσει θεσμική συνεργασία από όλους τους εμπλεκόμενους φορείς. Ο Καλλικράτης της έδωσε αυτό το δικαίωμα. Υπάρχει εγκεκριμένη μεθοδολογία από το 2016, υπάρχει πρόσβαση σε ευρωπαϊκά εργαλεία χρηματοδότησης και υπάρχει επαρκής επιστημονική γνώση. Αυτό που δεν υπάρχει είναι πολιτική βούληση. Και αυτό δεν είναι τυχαίο. Το πολιτικό κόστος της δράσης ήταν μέχρι πρόσφατα μεγαλύτερο από το κόστος της αδράνειας.
Η εκπόνηση ενός διαχειριστικού σχεδίου συνεπάγεται πραγματικές συγκρούσεις με οργανωμένα συμφέροντα, κόστος που φτάνει το ένα εκατομμύριο ευρώ ανά Περιφέρεια και κίνδυνο απώλειας εκλογικής επιρροής σε ορεινές περιοχές όπου η κτηνοτροφία αποτελεί κρίσιμο κοινωνικό πυρήνα. Το όφελος, αντίθετα, φαινόταν μακροπρόθεσμο και ασαφές. Η αναβολή ήταν μια απολύτως ορθολογική πολιτική επιλογή, ανεξαρτήτως κομματικής ταυτότητας.
Η αδράνεια αυτή δεν υπήρξε χωρίς συνέπειες. Η χώρα αντιμετωπίζει ήδη χρηματοδοτικές διορθώσεις άνω των 400 εκατομμυρίων ευρώ στην Κοινή Αγροτική Πολιτική λόγω συστηματικών αδυναμιών ελέγχου, τεκμηρίωσης και συμμόρφωσης. Οι Περιφέρειες επιδεικνύουν τις ίδιες δομικές παθογένειες — απουσία λογοδοσίας, ελλιπείς ελέγχους, ανυπαρξία τεκμηρίωσης — αρνούμενες να εκπληρώσουν τις νομικές τους υποχρεώσεις για τη βόσκηση.
Αυτό το πολιτικό ισοζύγιο αλλάζει ριζικά. Το 2026 η Ελλάδα οφείλει να υποβάλει Εθνικά Σχέδια Αποκατάστασης Φύσης, χωρίς τα οποία δεν μπορεί να τεκμηριώσει την κατάσταση των βοσκοτόπων της. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει ήδη κινήσει διαδικασίες επί παραβάσει για την εφαρμογή της Οδηγίας Οικοτόπων, με την υπερβόσκηση να αναφέρεται ρητά ως κρίσιμη απειλή, με προβλεπόμενα πρόστιμα που μπορεί να φτάσουν τα τριάντα εκατομμύρια ευρώ.
Παράλληλα, η αξιολόγηση της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής μπορεί να οδηγήσει σε σημαντικές δημοσιονομικές διορθώσεις, ενώ από τα τέλη του 2024 οι εξαγωγές κτηνοτροφικών προϊόντων απαιτούν τεκμηρίωση μη υποβάθμισης των εκτάσεων προέλευσης. Το κόστος της αδράνειας παύει να είναι θεωρητικό.
Μέσα σε αυτό το πλαίσιο, ο Νόμος 5184/2025 αποτελεί καμπή. Αντί να δημιουργήσει μηχανισμό λογοδοσίας για τις Περιφέρειες που επί μία δεκαετία δεν άσκησαν την αρμοδιότητά τους, μεταφέρει την ευθύνη υλοποίησης σε εποπτευόμενο φορέα του ΥΠΑΑΤ. Πρόκειται για επιλογή διαχειριστικά κατανοητή, πολιτικά ασφαλή, αλλά θεσμικά προβληματική. Δεν επιλύει το institutional void· το παρακάμπτει. Και το σημαντικότερο, μεταθέτει από τους Περιφερειάρχες κάθε πολιτική ευθύνη για τη μη εφαρμογή ενός νόμου που οι ίδιοι όφειλαν να υλοποιήσουν.
Η λύση δεν βρίσκεται στη μόνιμη επανακεντρικοποίηση ως στρατηγική επιλογή. Βρίσκεται πρωτίστως στη θεσμική λογοδοσία. Οι Περιφέρειες όφειλαν να ασκήσουν την αρμοδιότητά τους, να καταρτίσουν διαχειριστικά σχέδια, να συγκρουστούν πολιτικά όπου χρειαζόταν και να αναλάβουν το κόστος των αποφάσεών τους. Δεν το έπραξαν. Για περισσότερο από μία δεκαετία, η αδράνεια λειτούργησε ως πολιτικά βολική στάση, με το κόστος να μετατίθεται σιωπηρά στο κράτος, στο περιβάλλον και τελικά στους ίδιους τους παραγωγούς.
Μέσα σε αυτό το πλαίσιο, η επιλογή του Υπουργείου και της κυβέρνησης να προχωρήσουν σε κεντρικό μηχανισμό υλοποίησης δεν συνιστά ιδεολογική στροφή προς τον συγκεντρωτισμό, αλλά αναγκαστική λύση συμμόρφωσης απέναντι σε μια πραγματικότητα διαρκούς περιφερειακής αβελτηρίας. Όταν η αποκέντρωση δεν συνοδεύεται από λογοδοσία και συνέπειες, το κράτος καλείται να διασφαλίσει το ελάχιστο: τη συμμόρφωση της χώρας με το ευρωπαϊκό δίκαιο και την αποφυγή θεσμικού και δημοσιονομικού κόστους.
Η αποκέντρωση χωρίς λογοδοσία δεν είναι φιλελεύθερη αρχή· είναι πρόσχημα αδράνειας. Και η επανακεντρικοποίηση χωρίς λογοδοσία δεν είναι λύση, είναι ομολογία ότι το μοντέλο της Ευρώπης των Περιφερειών στην Ελλάδα απέτυχε.
*Ο Γιάννης Σ. Καλαντζάκης είναι εμπειρογνώμων ESG και ιδρυτής της OLYSIS. Lead Verifier για EU ETS, ISO 14064-1 & ISO 14064-2, cDPO.
