Κάθε φορά που μια επένδυση καθυστερεί, μια επιχείρηση μπλέκει σε αλληλοσυγκρουόμενες εγκυκλίους ή ένας πολίτης χάνει ώρες για μια άδεια, επανέρχεται η ίδια εύκολη απάντηση: λιγότερες ρυθμίσεις. Ακούγεται λογικό. Είναι και πολιτικά βολικό. Το κράτος εμφανίζεται ως μια μηχανή που παράγει νόμους, πιστοποιητικά, δηλώσεις και εξαιρέσεις, ενώ η οικονομία προσπαθεί να κινηθεί κάτω από το βάρος τους.
Απέναντι σε αυτή τη θέση βρίσκεται μια εξίσου απλοϊκή αντίληψη: ότι κάθε νέος κανόνας αποτελεί από μόνος του πρόοδο, κοινωνική προστασία και ισχυρότερο κράτος.
Και οι δύο πλευρές χάνουν την ουσία.
Η ρύθμιση δεν είναι ούτε καλή ούτε κακή από μόνη της. Είναι εργαλείο δημόσιας πολιτικής. Κρίνεται από το πρόβλημα που επιχειρεί να λύσει, το κόστος που δημιουργεί και το αποτέλεσμα που τελικά παράγει.
Μια πρόσφατη ανάλυση του Brookings, με τίτλο «Γιατί έχουμε κυβερνητικές ρυθμίσεις και πώς μπορούμε να τις βελτιώσουμε;», προσφέρει μια χρήσιμη αφετηρία. Οι συγγραφείς δεν υπερασπίζονται ούτε την άκριτη απορρύθμιση ούτε τη διαρκή επέκταση της κρατικής παρέμβασης. Υπενθυμίζουν ότι οι ρυθμίσεις είναι αναγκαίες όταν διορθώνουν πραγματικές αποτυχίες της αγοράς: μονοπωλιακή ισχύ, ρύπανση, ασυμμετρία πληροφόρησης, υπερεκμετάλλευση κοινών πόρων.
Χωρίς κανόνες ανταγωνισμού, ο ισχυρότερος αποκλείει τον νεοεισερχόμενο. Χωρίς περιβαλλοντικά όρια, το κέρδος ιδιωτικοποιείται και η ζημιά κοινωνικοποιείται. Χωρίς έλεγχο φαρμάκων και ιατροτεχνολογικών προϊόντων, ο ασθενής καλείται να αξιολογήσει πληροφορίες που δεν μπορεί να ελέγξει. Χωρίς προστασία δεδομένων, η πληροφοριακή υπεροχή των μεγάλων οργανισμών απέναντι στον πολίτη γίνεται σχεδόν απόλυτη.
Οι αγορές δεν λειτουργούν έξω από τους θεσμούς. Λειτουργούν επειδή υπάρχουν κανόνες.
Το πραγματικό ερώτημα, επομένως, δεν είναι αν χρειαζόμαστε ρύθμιση. Είναι ποια ρύθμιση χρειαζόμαστε, με ποια ένταση, με ποιο κόστος και για πόσο χρόνο. Διότι, όπως αποτυγχάνουν οι αγορές, αποτυγχάνουν και οι ρυθμιστές.
Στην Ελλάδα το πρόβλημα δεν είναι μόνο η πολυνομία. Είναι ο τρόπος με τον οποίο νομοθετούμε. Κάθε νέο πρόβλημα αντιμετωπίζεται με έναν νέο νόμο, κάθε εξαίρεση με μια τροπολογία και κάθε ασάφεια με μια εγκύκλιο. Ο παλαιός κανόνας δεν καταργείται. Προστίθεται στον επόμενο.
Έτσι η ρύθμιση, αντί να προσφέρει ασφάλεια δικαίου, παράγει διοικητικό κίνδυνο. Ο πολίτης και η επιχείρηση δεν χρειάζεται απλώς να συμμορφωθούν. Πρέπει πρώτα να ανακαλύψουν ποια διάταξη ισχύει, ποια υπηρεσία είναι αρμόδια και ποια ερμηνεία θα υιοθετήσει ο ελεγκτής. Το δεύτερο πρόβλημα είναι ότι συχνά συγχέουμε τη συμμόρφωση με την παραγωγή εγγράφων.
Το βλέπω στην πράξη σε τρία διαφορετικά πεδία. Στην προστασία δεδομένων, ένας οργανισμός μπορεί να διαθέτει πολιτικές, αρχεία και έντυπα, χωρίς να έχει περιορίσει τις μη εξουσιοδοτημένες προσβάσεις. Στην υγεία, μια μονάδα μπορεί να έχει συμπληρώσει όλες τις φόρμες, χωρίς να μετρά τον χρόνο αναμονής, τις επανεισαγωγές ή την εμπειρία του ασθενούς. Στην ESG συμμόρφωση, μια επιχείρηση μπορεί να παράγει δεκάδες δείκτες, χωρίς να έχει μειώσει ούτε έναν ουσιαστικό κίνδυνο.
Το κράτος ή η ΕΕ ζητά ένα ακόμη έγγραφο. Ο οργανισμός το συντάσσει. Ο ελεγκτής επιβεβαιώνει ότι υπάρχει. Όλοι φαίνονται συνεπείς. Το αποτέλεσμα, όμως, παραμένει άγνωστο.
Η Ελλάδα διαθέτει πλέον εργαλεία καλής νομοθέτησης. Η Ανάλυση Συνεπειών Ρύθμισης προβλέπει αιτιολόγηση, στόχους, εκτίμηση επιπτώσεων και εφαρμογή. Δεν χρειαζόμαστε άλλη μία φόρμα. Χρειαζόμαστε ουσιαστικές απαντήσεις και, κυρίως, εκ των υστέρων αξιολόγηση.
Με αφετηρία τις τέσσερις κατευθύνσεις που αναδεικνύει το Brookings, μπορούμε να διατυπώσουμε τέσσερις συγκεκριμένες προτεραιότητες για την Ελλάδα:
Πρώτον, πρέπει να επανεξετάζουμε τους παλαιούς κανόνες. Οι κυβερνήσεις έχουν ισχυρό κίνητρο να θεσπίζουν νέες ρυθμίσεις, αλλά πολύ μικρότερο να καταργούν παρωχημένες. Κάθε υπουργείο θα έπρεπε να διατηρεί δημόσιο μητρώο των βασικών ρυθμίσεών του, με ημερομηνία τελευταίας αξιολόγησης, εκτιμώμενο κόστος και απόφαση για διατήρηση, ενοποίηση, απλοποίηση ή κατάργηση. Στις σημαντικές νέες ρυθμίσεις πρέπει να ενσωματώνονται ρήτρες υποχρεωτικής επανεξέτασης και, όπου δικαιολογείται, ημερομηνία λήξης, εκτός αν αποδειχθεί ότι ο κανόνας εξακολουθεί να είναι αναγκαίος.
Δεύτερον, πρέπει να μετράμε το συνολικό κόστος των ρυθμίσεων. Όχι μόνο τον αριθμό τους. Η λογική «μία μέσα, δύο έξω» δεν αρκεί, γιατί δύο ασήμαντες καταργήσεις μπορούν να κρύψουν μία εξαιρετικά δαπανηρή νέα υποχρέωση. Χρειάζεται ένας πραγματικός προϋπολογισμός κανονιστικού κόστους ανά υπουργείο: ώρες εργασίας, νέες δηλώσεις, άδειες, πιστοποιήσεις, προσαρμογές πληροφοριακών συστημάτων και ιδιαίτερη επιβάρυνση των μικρών επιχειρήσεων. Καμία νέα υποχρέωση χωρίς τεκμηριωμένο όφελος και χωρίς εξέταση του βάρους που ήδη υπάρχει.
Τρίτον, οι κανόνες πρέπει να αλλάζουν όταν αλλάζει η πραγματικότητα. Στην τεχνητή νοημοσύνη, στην κυβερνοασφάλεια, στα δεδομένα υγείας και στις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες, οι κίνδυνοι εξελίσσονται ταχύτερα από τον νόμο. Χρειαζόμαστε λιγότερους εξαντλητικούς κανόνες διαδικασίας και περισσότερους σαφείς στόχους επίδοσης. Τεχνικά πρότυπα που επικαιροποιούνται ταχύτερα, ελεγχόμενα πεδία δοκιμής νέων λύσεων και αυτόματη επανεξέταση όταν αλλάζουν ουσιωδώς η τεχνολογία ή ο κίνδυνος.
Τέταρτον, πρέπει να προστατεύσουμε τον επόπτη από εκείνους που εποπτεύει. Το φαινόμενο είναι γνωστό ως αιχμαλωσία του ρυθμιστή από τα οργανωμένα συμφέροντα (regulatory capture). Δεν απαιτεί πάντοτε διαφθορά. Αρκεί οι μεγάλοι παίκτες να διαθέτουν περισσότερη πληροφόρηση, πρόσβαση και πόρους από τους πολίτες, τους καταναλωτές ή τις μικρότερες επιχειρήσεις. Χρειάζεται δημοσιοποίηση των συναντήσεων που επηρεάζουν σημαντικές ρυθμίσεις, καταγραφή των παρεμβάσεων που άλλαξαν το τελικό κείμενο, αυστηροί κανόνες σύγκρουσης συμφερόντων και ουσιαστική συμμετοχή εκείνων που συνήθως δεν διαθέτουν οργανωμένη φωνή.
Η συζήτηση αυτή δεν είναι ξένη στην Ελλάδα. Ο Δείκτης Ποιότητας Νομοθέτησης του ΚΕΦΙΜ έχει επιχειρήσει να μετατρέψει την καλή νομοθέτηση από γενική διακήρυξη σε μετρήσιμη επίδοση, εξετάζοντας τη διαβούλευση, την τεκμηρίωση, τις διοικητικές επιβαρύνσεις, τις τροπολογίες και την ενεργοποίηση των νόμων. Το Ινστιτούτο Έρευνας Ρυθμιστικών Πολιτικών έχει επίσης συμβάλει στη συζήτηση για την ποιότητα των ρυθμίσεων και την ανάγκη πραγματικής αξιολόγησής τους. Έχουμε, λοιπόν, εγχώρια τεχνογνωσία. Εκείνο που μας λείπει είναι ο πλήρης κύκλος: σχεδιασμός, εφαρμογή, μέτρηση, αναθεώρηση και, όταν χρειάζεται, κατάργηση.
Το ισχυρό κράτος δεν είναι εκείνο που ρυθμίζει τα πάντα. Είναι εκείνο που γνωρίζει τι θέλει να προστατεύσει. Που επιλέγει τους κατάλληλους κανόνες. Που υπολογίζει το κόστος τους. Που ελέγχει ανάλογα με τον πραγματικό κίνδυνο. Που μετρά τα αποτελέσματα. Και που έχει τη θεσμική αυτοπεποίθηση να αλλάζει έναν κανόνα όταν αυτός δεν λειτουργεί πλέον.
Η ποιότητα μιας χώρας δεν μετριέται από το πόσους νόμους ψηφίζει. Μετριέται από το αν οι νόμοι της λύνουν πραγματικά προβλήματα.
* Ο Γιάννης Σ. Καλαντζάκης είναι συνιδρυτής της Urban Policy Lab ΑΜΚΕ και ιδρυτής της OLYSIS. Είναι εμπειρογνώμων πολιτικών υγείας, cDPO και Lead Verifier κατά EU ETS, ISO 14064-1 και ISO 14064-2.
