Του Πάνου Καζάκο*
Καθώς άρχισε η συζήτηση για τον Προϋπολογισμό 2017 και επομένως για το τι μας περιμένει το επόμενο έτος, είναι απαραίτητο να τον δούμε ως σύνολο. Δεν θα επαναλάβω αριθμούς και κωδικούς, αλλά θα σταθώ στον στο ερώτημα αν είναι αναπτυξιακός. Ποια απάντηση δίνει στο ερώτημα που πάμε;
Αναγνωρίζωεκ προοιμίου ότι είναι τιτάνιο έργο η σύνταξη ενός προϋπολογισμού στις σημερινές συνθήκες κρίσης όπου αντιπαλεύουν εξωτερικές επιταγές και εσωτερικοί συσχετισμοί και όπου επιζούν παραδοσιακοί τρόποι άσκησης πολιτικής (τους οποίους συνοψίζουμε στον όρο πελατειακό σύστημα), κληρονομημένες πεποιθήσεις και δυσλειτουργικοί θεσμοί (αυτό που στη θεωρία ονομάζουμε «ιστορική διαδρομή «pathdependency) που δυσκολεύουν την αποσαφήνιση τωνοριζόντων.
Στο σχέδιο Προϋπολογισμού 2017 αντικατοπτρίζεται η πολιτική βούληση να πετύχει το τρίτο πρόγραμμα προσαρμογής (= «μνημόνιο») όπως επικαιροποιήθηκε τον περασμένο Ιούνιο. Μετά από 7 χρόνια λιτότητας, είναι ένα σκληρό κείμενο που θα δοκιμάσει πάλι τις αντοχές της ελληνικής κοινωνίας (και της πολιτικής). Πολλές προβλέψεις για έσοδα και (μειώσεις) δαπανών προκύπτουν από ήδη νομοθετημένα κείμενα, μεταρρυθμίσεις που έχουν συμφωνηθεί με τους θεσμούς και, την πρόσφατη απόδοση των φορολογικών μέτρων.
Παρά ταύτα,υπάρχουν προβλήματα. Βασικές προβλέψεις του Προϋπολογισμού είναι επισφαλείς και κυρίως η βασική ότι η χώρα θα πετύχει υψηλό σχετικά ρυθμό μεγέθυνσης 2,7% το 2017 (και 3,1% το 2018). Όμως, πρώτον, η μετάβαση από την ύφεση ή στασιμότητα των τελευταίων εξαμήνων σε ταχεία ανάπτυξη εξαρτάται ανάμεσα σε άλλα από «τη συνεπή εφαρμογή του προγράμματος στήριξης της ελληνικής οικονομίας» όπως αναγνωρίζει ο υπ. Οικονομικών Ε. Τσακαλώτος. Και αυτή η «πιστή εφαρμογή» δεν είναι διόλου εξασφαλισμένη. Η δεύτερη αξιολόγηση δεν ολοκληρώθηκε έγκαιρα. Αν πάντως ολοκληρωθεί, όπως ελπίζω, θα βελτίωνε τις πιθανότητες για ανάκαμψη της οικονομίας γιατί θα επέτρεπε την έξοδο στις αγορές, τη μείωση του κόστους δανεισμού, την ένταξη στην «ποσοτική χαλάρωση» της ΕΚΤ κ.α.
Δεν αμφιβάλλω για τις προθέσεις του στενού οικονομικού επιτελείου, όμως η εμπειρία δείχνει ότι ο ευρύτερος κρατικός και κομματικός μηχανισμός κινείται προς άλλη κατεύθυνση ή έστω κωλυσιεργεί. Το αποτέλεσμα είναι βέβαια να μη υλοποιούνται πολλά σχέδια. Π.χ. για το 2016 είχαν προβλεφθεί έσοδα ύψους περίπου 2,5 δισ. ευρώ από τις ιδιωτικοποιήσεις, αλλά στην πραγματικότητα δεν ξεπέρασαν τα 123 εκ. ευρώ! Οι εντάσεις γύρω από τις περισσότερες ιδιωτικοποιήσεις επηρεάζουν αρνητικά τις επενδύσεις από τις οποίες εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό αν θα επιτευχθεί ο αναπτυξιακός στόχος. Το σχέδιο προϋπολογισμού «προβλέπει» αύξηση των επενδύσεων κατά 9,1%. Το ίδιο επισφαλείς και για τους ίδιους λόγους είναι οι «προβλέψεις» για αλματώδη αύξηση των εξαγωγών που το 2015 και 2016 μειώνονταν, καθώς υπέφεραν (και υποφέρουν) από τους κεφαλαιακούς ελέγχους, τη διστακτική χρηματοδότηση, τις καθυστερήσεις επιστροφής φόρων, γραφειοκρατία και, ίσως, το καμένο brandnameτης χώρας κλπ.
Δεύτερον, το περιβόητο «μείγμα οικονομικής πολιτικής» έχει υφεσιακή επίπτωση. Για την επίτευξη του στόχου ως προς ένα πρωτογενές πλεόνασμα 2,0 % του ΑΕΠ (2017), το βάρος πέφτει στην αύξηση των φορολογικών εσόδων κατά 2,5 δισ. ευρώ. Η μείωση δαπανών βραδυπορεί. Όπως η ακαδημαϊκή έρευνα βεβαιώνει, περισσότερες μειώσεις δαπανών αντί αυξήσεων φόρων θα είχαν μικρότερη άμεση υφεσιακή επίπτωση γιατί οι αυξήσεις φόρων αποθαρρύνουν την εργασία και την επιχειρηματικότητα (από την πλευρά της προσφοράς) και επομένως θολώνουν τις προοπτικές ανάκαμψης.
Βέβαια, οι κρατικές δαπάνες σε απόλυτα μεγέθη και ως % του ΑΕΠ μειώνονται μετά το 2015 αν και ελάχιστα σε απόλυτα μεγέθη (βλ. γράφημα).
Αν δεν αυξηθεί το ΑΕΠ (και δεν επιτευχθούν οι δημοσιονομικοί στόχοι) τότε θα τεθεί εκ των πραγμάτων θέμα νέας περικοπής των δαπανών, όπως άλλωστε προβλέπει ο «κόφτης» για το 2017. Όμως,πλησιάσαμε ένα σημείο από το οποίο και πέρα η μείωση χωρίς καλό σχεδιασμό απειλεί να αποδιαρθρώσει την παραγωγή δημοσίων υπηρεσιών. Κατά την εκτίμησή μου η μείωση των δαπανών (και μάλιστα σε συνθήκες πανικού) μπορεί να κρατηθεί σε λογικά όρια με την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής και με τη συστηματική επανεξέταση και ανακατανομή δαπανών ( spendingreview). Η τελευταία, θα βοηθούσε όχι μόνο να περικοπούν περιττές δαπάνες, το κόστος της κακοδιαχείρισης και η σπατάλη, αλλά και να μεταφερθούν κάποια κονδύλια εκεί που χρειάζονται. Υπενθυμίζω ότι τρέχει ήδη ένα πιλοτικό πρόγραμμα πάντοτε με την παρότρυνση της τρόικας (των θεσμών) και ότι η ανακατανομή βρίσκει γενικά σύμφωνη την αξιωματική αντιπολίτευση.
Όμως οι αβεβαιότητες δεν τελειώνουν εδώ. Ας προσθέσουμε, τρίτον, ότι ο προϋπολογισμός που κατατέθηκε αφορά στο 2017 και έχει ως εκ τούτου βραχυπρόθεσμο χαρακτήρα. Δεν εντάσσεται σε μια αποσαφηνισμένη μεσο- ή μακροπρόθεσμη προοπτική αφού η κυβέρνηση δεν έχει ακόμα καταρτίσει το «Μεσοπρόθεσμο», του οποίου η μη-κατάρτιση καθιστά δύσκολη την εκτίμηση για την προοπτική που υπηρετεί ο προϋπολογισμός. Τα θέματα που εκκρεμούν είναι γνωστά: Ποια πρωτογενή πλεονάσματα είναι ρεαλιστικά από το 2018 και μετά ; Είναι το χρέος βιώσιμο; Επιπλέον, υπάρχουν διάφορες απειλητικές εκκρεμότητες (χορηγήσεις συντάξεων που καθυστερούν, εφαρμογή δικαστικών αποφάσεων, ελλείμματα ΔΕΗ κλπ).
Τέλος, κίνδυνοι πηγάζουν από τον ευρωπαϊκό και διεθνή περίγυρο. Π.χ. η συμφωνία για το προσφυγικό ΕΕ-Τουρκίας μπορεί να ανατραπεί με ανυπολόγιστες συνέπειες για τη χώρα (όχι μόνο για το Προϋπολογισμό), μπορεί επίσης να κλιμακωθούν οι εντάσεις στην ανατολική Μεσόγειο όπου συγκεντρώνονται διάφοροι στόλοι, ενώ το κύμα αμφισβήτησης των πολιτικών ελίτ και αντιευρωπαϊσμού σε χώρες όπως η Ιταλία, η Γαλλία και η Αυστρία απειλεί το ευρωπαϊκό κεκτημένο. Αν συμβούν αυτά, η χώρα θα βρεθεί χωρίς «μαξιλάρια».
Πέραν τώρα των αβεβαιοτήτων και εσωτερικών και εξωτερικών κινδύνων που αναφέραμε, εκτιμώ ότι η κυβέρνηση δεν έχει δώσει σαφή λύση στα διάφορα διλήμματα (trade-offs) που εκ των πραγμάτων αντιμετωπίζει π.χ. ανάμεσα σε ανάπτυξη και δικαιοσύνη,δημοσιονομική ισορροπία και δίκαιο επιμερισμό του βάρους της. Στον Προϋπολογισμό προβλέπει πράγματι μέτρα για «δίκαιο επιμερισμό», όπως η καθιέρωση του κοινωνικού εισοδήματος αλληλεγγύης, άλλα όμως τον ανατρέπουν όπως π.χ. η έμφαση στους έμμεσους φόρους! Και ο δίκαιος επιμερισμός θα αποδειχθεί εντελώς εικονικός αν δεν επιστρέψουμε στην ανάπτυξη.
*Ο κ. Πάνος Καζάκος είναι ομότιμος καθηγητής του Πανεπιστημίου Αθηνών - Γραφείο Προϋπολογισμού του Κράτους.
